Những vấn đề KSV cần làm rõ khi kiểm sát thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính

Sau hơn ba năm có hiệu lực thi hành trên thực tế, Luật TTHC đã phát huy hiệu quả của văn bản luật, từ đó các quyền cơ bản của người dân cũng được đảm bảo, góp phần tăng cường niềm tin của nhân dân vào hệ thống pháp luật Việt Nam. Một trong những nội dung hết sức quan trọng của Luật TTHC, liên quan trực tiếp đến quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khởi kiện để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình là thời hiệu khởi kiện, bởi người khởi kiện chỉ có thể yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính trong trường hợp còn thời hiệu khởi kiện; ngược lại, nếu thời hiệu khởi kiện đã hết thì người khởi kiện không có quyền khởi kiện. Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết vụ án hành chính, không phải mọi trường hợp Tòa án đều xác định thời hiệu khởi kiện chính xác, bởi đây là vấn đề không đơn giản, nhất là đối với những vụ việc phức tạp, xảy ra trong khoảng thời gian cách đây khá lâu. Vì vậy, việc tham gia của Viện kiểm sát nhân dân nhằm đảm bảo cho việc xác định thời hiệu khởi kiện của Tòa án nhân dân được chính xác, từ đó tạo cơ sở cho việc bảo vệ hiệu quả quyền lợi của người khởi kiện trong tố tụng hành chính. Để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Kiểm sát viên khi xác định thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính; trong phạm vi bài viết này, tôi xin bàn đến một số vấn đề liên quan đến việc xác định thời hiệu khởi kiện, nhằm làm rõ hơn các quy định của pháp luật tố tụng hành chính cũng như thực tiễn áp dụng quy định đó khi thực hiện hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân trong thời gian vừa qua, góp phần thực hiện thống nhất, hiệu quả quy định pháp luật tố tụng hành chính trên thực tế.

Kiểm sát thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là nội dung có ý nghĩa hết sức quan trọng trong toàn bộ quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nói chung. Bởi lẽ, người khởi kiện chỉ có thể khởi kiện để yêu cầu Tòa án nhân dân giải quyết bằng một vụ án hành chính khi vụ việc đó còn trong thời hạn khởi kiện, hết thời hạn theo quy định của pháp luật thì người khởi kiện không có quyền khởi kiện. Vì vậy, việc đảm bảo Tòa án nhân dân thụ lý giải quyết vụ án hành chính đúng thời hiệu khởi kiện sẽ góp phần tránh lãng phí về mặt thời gian, công sức, tiền của từ phía các cơ quan có thẩm quyền cũng như của người dân, từ đó góp phần nâng cao chất lượng giải quyết vụ án hành chính nói chung.

Theo quy định tại Điều 104 – Luật TTHC, thì thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.

Vấn đề kiểm sát thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được đặt ra ngay khi thực hiện hoạt động kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính, việc đảm bảo về thời hiệu khởi kiện là một trong những điều kiện góp phần đảm bảo việc thụ lý vụ án hành chính để giải quyết của Tòa án nhân dân là đúng quy định của pháp luật.

Để đảm bảo việc thụ lý vụ án hành chính của Tòa án nhân dân đúng căn cứ pháp luật, thì việc đảm bảo thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng; bởi lẽ, nếu thời hiệu khởi kiện không còn thì người khởi kiện mất quyền khởi kiện, cũng có nghĩa Tòa án không có quyền thụ lý vụ án để giải quyết. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp cụ thể được Luật TTHC quy định như sau:

“a) 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;

b) 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;

c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày”.

Như vậy, thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc được quy định tại Luật TTHC tương đối dài so với quy định cũ tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006). Có thể thấy, với quy định này, Luật TTHC đã tạo điều kiện thuận lợi cho đương sự trong việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị các cơ quan công quyền xâm phạm.

Khi kiểm sát việc Tòa án thụ lý vụ án hành chính có đúng thời hiệu khởi kiện hay không, Kiểm sát viên được phân công cần nghiên cứu, xem xét, đối chiếu với quy định tại Điều 104 – Luật TTHC và các văn bản liên quan để xác định Tòa án thụ lý vụ án để giải quyết có đảm bảo về thời hiệu khởi kiện. Để hoạt động kiểm sát nội dung này có hiệu quả, Kiểm sát viên cần làm rõ hai nội dung liên quan, đó là xác định ngày bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện và xác định ngày khởi kiện vụ án hành chính.

1. Xác định ngày bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện

Mỗi loại khiếu kiện thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện được quy định với nội dung tương ứng. Đối với loại khiếu kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính hay quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là “kể từ ngày nhận được hoặc biết được” quyết định hành chính, hành vi hành chính hay quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó. Đối với khiếu kiện là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là ngày nhận được quyết định đó. Còn đối với khiếu kiện là quyết định lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc ngày kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri. Có thể nói, Luật tố tụng hành chính đã quy định tương đối đầy đủ, rõ ràng về nội dung này. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là việc áp dụng quy định này của các cơ quan tiến hành tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính đã đảm bảo tính chính xác, thống nhất hay chưa? Điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khởi kiện, vì vậy việc xác định chính xác ngày bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện có ý nghĩa quan trọng đối với việc xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính còn hay hết. Theo quy định tại Điều 104 – Luật TTHC, đối với các trường hợp là khiếu kiện về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, việc xác định ngày bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện khá rõ ràng, cụ thể đối với trường hợp khiếu kiện là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, người khởi kiện bắt buộc phải nhận được quyết định giải quyết khiếu nại đó và đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không phải là quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà là quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đó. Vì vậy, thời điểm để bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện đối với trường hợp này là ngày người khởi kiện nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, thời hiệu người khởi kiện được thực hiện quyền khởi kiện vụ án để yêu cầu Tòa án giải quyết là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại đó. Nếu quá thời hạn theo quy định nói trên mà không có lý do chính đáng thì người khởi kiện mất quyền khởi kiện. Đối với khiếu kiện là quyết định lập danh sách cử tri, trước khi khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, người khởi kiện bắt buộc phải thực hiện thủ tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, chỉ khi có kết quả giải quyết khiếu nại nhưng người khởi kiện không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó hoặc đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết thì mới thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án giải quyết. Như vậy, trong trường hợp thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là ngày người khởi kiện nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc ngày kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri. Thời hiệu khởi kiện đối với khiếu kiện này được xác định từ ngày bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện đến trước ngày bầu cử 05 ngày; quá thời hạn nói trên, người khởi kiện mất quyền khởi kiện vụ án. Do đây là khiếu kiện đặc thù, nhằm đảm bảo công tác bầu cử được tiến hành kịp thời, Luật TTHC không quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính khi hết thời hiệu khởi kiện ngay cả khi có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan. Đối với loại khiếu kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính hay quyết định kỷ luật buộc thôi việc, thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi đối với các trường hợp trên được xác định từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định, hành vi đó. Vậy, ngày “nhận được hoặc biết được” quyết định, hành vi là ngày nào? Đây là nội dung Kiểm sát viên cần nghiên cứu, làm rõ.

Theo quy định tại Điều 12 – Nghị quyết số 02/2011/NQ – HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 02/2011), để xác định thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện trong trường hợp nào là “kể từ ngày nhận được”, trường hợp nào là “kể từ ngày biết được” thì cần căn cứ vào đối tượng bị tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, cụ thể:

Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ là đối tượng được nhận quyết định thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện đối với trường hợp này là kể từ ngày họ nhận được quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.

Ví dụ: Ngày 1/2/2013, ông A nhận được Quyết định số 05/QĐ – UBND ngày 25/11/2012 của Ủy ban nhân dân huyện K về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông với diện tích 200 m2. Trong trường hợp này, thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định số 05/QĐ – UBND ngày 25/11/2012 của Ủy ban nhân dân huyện K là kể từ ngày 1/2/2013 (ngày ông A nhận được quyết định đó).

Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ không phải là đối tượng được nhận quyết định và thực tế là họ không nhận được quyết định đó thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định đó.

Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày hành vi đó được thực hiện (nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đã chứng kiến việc thực hiện hành vi hành chính đó) hoặc kể từ ngày được thông báo về thời điểm hành vi hành chính đó đã được thực hiện (nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đó không chứng kiến việc thực hiện hành vi hành chính đó và cũng không được cơ quan có thẩm quyền thông báo về thời điểm hành vi hành chính đó đã được thực hiện nhưng họ đã biết được hành vi hành chính đó thông qua các thông tin khác như được người khác kể lại, chụp lại, ghi lại…).

Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Như trên đã trình bày, Luật TTHC đã quy định khá đầy đủ, chi tiết về nội dung này. Đối với những vụ việc đơn giản, mới xảy ra trong khoảng thời gian gần thì việc thực hiện các nội dung đã nêu để xác định thời hiệu khởi kiện còn hay hết không quá khó khăn. Nhưng đối với những vụ việc phức tạp, xảy ra trong khoảng thời gian khá xa thì việc xác định vấn đề này không phải đơn giản, và trong nhiều trường hợp thì giữa các cơ quan tiến hành tố tụng cũng không thống nhất với nhau, điều này làm tăng nguy cơ người khởi kiện phải chịu thiệt thòi; đồng thời làm ảnh hưởng rất lớn đến việc giải quyết án. Vụ án sau đây là một ví dụ:

Bà Nguyễn Thị Lành công tác tại Công ty thương nghiệp huyện HL từ ngày 10/9/1969. Năm 1985, bà cùng 5 người khác bị Chủ tịch UBND huyện HL ra quyết định đình chỉ công tác (quyết định không ghi thời hạn để làm rõ sự việc) do có lỗi trong việc quản lý tem phiếu để phục vụ cho việc điều tra. Vụ việc đã được cơ quan điều tra khởi tố vụ án, khởi tố bị can nhưng không có tên bà trong quyết định khởi tố bị can. Theo quyết định đình chỉ công tác, bà nghỉ việc và vì bận bịu lo cho con nhỏ cùng gia đình nên bà không đến cơ quan lần nào, chỉ duy nhất một lần đến cơ quan điều tra để khai báo sự việc. Năm 1987, bà nhận được giấy triệu tập tại phiên tòa với tư cách người có liên quan tại TAND tỉnh L, nhưng án không tuyên được vì không đủ bằng chứng, hồ sơ gửi lại cho cơ quan điều tra. Từ đó bà không nhận được bất kỳ giấy tờ nào kết luận về vụ việc, chỉ có bà An – là một trong số năm người cùng bị đình chỉ công tác với bà Lành nhận được quyết định miễn tố tại Viện kiểm sát nhân dân tỉnh L vào năm 1988. Tuy nhiên, đến năm 2007, bà Lành mới biết có quyết định miễn tố của bà An. Sau khi biết có quyết định miễn tố đối với bà An, ngày 4/1/2009, bà Lành cùng những người còn lại đã đến nhà ông Chủ tịch thời bà bị đình chỉ công tác để xin xác nhận và ông Chủ tịch đã xác nhận bà cùng những người còn lại bị oan sai.

Ngày 7/5/2010 bà Lành cùng mọi người đến gặp Chủ tịch huyện để xin giải quyết chế độ đồng thời gửi đơn đến Sở LĐ & TBXH tỉnh L để yêu cầu hỗ trợ giải quyết. Theo yêu cầu của ông Chủ tịch huyện, bà Lành cùng mọi người đã làm đơn xin xác nhận của VKSND và TAND tỉnh L về vụ việc liên quan đến tem phiếu năm 1985 và đã có Công văn trả lời của hai cơ quan nói trên với nội dung xác nhận là bà vô tội.

Ngày 16/5/2011, bà Lành nhận được Công văn số 285/UBND – LĐTBXH của UBND huyện HL gửi Sở LĐTBXH tỉnh L thông báo bà cùng những người khác đã bị buộc thôi việc theo Quyết định số 217/UBND – QĐ ngày 26/5/1986 do Chủ tịch ký.

Sau khi biết được mình đã bị buộc thôi việc, bà đã đến gặp Lãnh đạo UBND huyện HL đề nghị xem lại quyết định buộc thôi việc và giải thích tại sao có quyết định buộc thôi việc mà bà và mọi người lại không được biết, không được nhận quyết định, căn cứ để ra quyết định buộc thôi việc là gì?…thì được trả lời là không hiểu trước đây làm thế nào.

Ngày 19/10/2011 bà làm đơn khiếu nại quyết định buộc thôi việc do Chủ tịch UBND huyện HL ký ngày 26/5/1986.

Ngày 23/4/2012, tại Công văn trả lời của UBND huyện HL với nội dung, do sự việc xảy ra quá lâu, giấy tờ tài liệu lưu không đầy đủ nên đề nghị bà Lành và mọi người làm đơn khởi kiện vụ án hành chính ra TAND để Tòa án tiến hành xác minh, giải quyết.

Ngày 9/5/2012, bà Lành khởi kiện vụ án hành chính tại TAND huyện HL đối với quyết định buộc thôi việc nói trên và đã được TAND huyện HL thụ lý để giải quyết.

Trong quá trình giải quyết vụ án, TAND huyện HL đã tiến hành thu thập tài liệu, chứng cứ để giải quyết trong đó có bản kết luận điều tra vụ án liên quan đến tem phiếu năm 1986 của Công an tỉnh L, trong đó thể hiện bà Lành đã bị buộc thôi việc ngày 26/5/1986 và Biên bản họp Hội đồng kỷ luật ngày 08/11/1985 về việc kỷ luật bà Lành và những người còn lại…

Tuy nhiên, bà Lành và những người khác đều khẳng định họ không hề hay biết và cũng không được nhận bản kết luận điều tra của Công an tỉnh L và biên bản họp Hội đồng kỷ luật như tài liệu Tòa án đã thu thập được; đặc biệt, ngay cả những người có tên trong Hội đồng xét kỷ luật bà Lành và những người còn lại đều xác nhận không hề hay biết và không tham gia cuộc họp như tài liệu Tòa án đã thu thập được.

Với nội dung vụ án này, chúng ta chưa bàn tới quyết định kỷ luật buộc thôi việc số 217/QĐ – UBND nói trên có nội dung, trình tự ban hành là đúng hay sai, mà chúng ta mới chỉ bàn đến thời hiệu khởi kiện còn hay hết; rõ ràng, trong trường hợp này, việc xác định thời điểm nào bà Lành biết được quyết định buộc thôi việc nói trên xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của bà để bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện không phải dễ dàng. Trong trường hợp này vẫn còn hai quan điểm trái ngược nhau, cụ thể như sau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: thời điểm xác định bà Lành biết được quyết định số 217/QĐ – UBND là ngày bà biết được nội dung Bản kết luận điều tra của Công an tỉnh L, vì trong Bản kết luận điều tra có nội dung thể hiện bà Lành đã bị buộc thôi việc theo quyết định nói trên. Trong trường hợp này bà Lành không có quyền khởi kiện vì đã hết thời hiệu khởi kiện mà không có lý do chính đáng.

Quan điểm thứ hai cho rằng: thời điểm xác định bà Lành biết được quyết định số 217/QĐ – UBND là ngày 16/5/2011 – ngày bà nhận được Công văn số 285/UBND – LĐTBXH của UBND huyện HL gửi Sở LĐTBXH tỉnh L thông báo bà cùng những người khác đã bị buộc thôi việc theo Quyết định số 217/UBND – QĐ ngày 26/5/1986 do Chủ tịch ký. Vì vậy, theo tài liệu có trong hồ sơ thì rõ ràng bà và những người còn lại không hề biết có các tài liệu mà Tòa án đã thu thập được, do đó trong trường hợp này bà Lành vẫn có quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vì thời hiệu khởi kiện vẫn còn theo quy định tại Điều 104 – Luật tố tụng hành chính.

Chúng tôi nhất trí với quan điểm thứ hai. Bởi lẽ, như tác giả đã trình bày ở trên, trong trường hợp này chúng ta chưa bàn đến việc ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc số 217/QĐ – UBND đó đúng hay sai, mà mới chỉ bàn đến việc xác định ngày bà Lành biết được có quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó là ngày nào để khẳng định bà Lành còn quyền khởi kiện vụ án hành chính hay không? Khi có Quyết định kỷ luật buộc thôi việc số 217/QĐ – UBND và Kết luận điều tra của Cơ quan Công an, bà Lành và những người còn lại đều không được biết, cơ quan có thẩm quyền cũng không đưa ra được chứng cứ nào để chứng minh cho việc đã thông báo cho bà Lành và những người còn lại để họ biết về việc đó. Do đó, trong tình huống trên cần coi đây là sự kiện bất khả kháng với nội dung “do lỗi của cơ quan nhà nước làm cho chủ thể có quyền khởi kiện không thể khởi kiện trong phạm vi thời hiệu khởi kiện” quy định tại điểm a khoản 2 Điều 12 – Nghị quyết số 02/2011/NQ – HĐTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao “hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính” để xác định bà lành và những người liên quan vẫn còn quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án nhân dân giải quyết, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Từ ví dụ nêu trên cho thấy, việc xác định thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính không phải đơn giản, đối với những vụ việc đã xảy ra khá lâu thì việc chứng minh trong các trường hợp này để xác định “thời điểm biết được” quyết định, hành vi xâm phạm đến quyền lợi của người khởi kiện là rất khó khăn. Và trong các trường hợp này thì sẽ giải quyết trên cơ sở các tài liệu, chứng cứ đã thu thập được chứ không thể suy luận theo ý chí chủ quan của người tiến hành tố tụng; tuy nhiên, vấn đề đặt ra trong trường hợp này là rất khó để các cơ quan tiến hành tố tụng có thể thu thập được đầy đủ tài liệu, chứng cứ để đảm bảo cho việc ra các quyết định giải quyết vụ án được chính xác do các nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan như: do thời gian xảy ra khá lâu nên công tác lưu trữ không được đảm bảo, hoặc do người liên quan hay chứng kiến đến vụ việc cũng không còn nhớ chính xác những nội dung của vụ việc đã diễn ra…điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc xác định bản chất của vụ việc, do đó sẽ ảnh hưởng đến kết quả giải quyết vụ án đó. Vì vậy, khi xác định thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp cụ thể, Kiểm sát viên cần nắm vững các quy định của pháp luật cũng như đảm bảo sự công minh, khách quan nhằm đảm bảo tính chính xác khi xác định thời hiệu khởi kiện còn hay hết, bảo vệ quyền lợi chính đáng của công dân.

2. Xác định ngày khởi kiện vụ án hành chính.

Sau khi xem xét thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện, Kiểm sát viên cần đối chiếu với ngày khởi kiện để xác định vụ việc có còn hay đã hết thời hiệu khởi kiện. Tại Điều 106 – Luật TTHC quy định về “gửi đơn khởi kiện đến Tòa án”, theo đó người khởi kiện có thể gửi đơn khởi kiện cùng các tài liệu kèm theo đến Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án bằng hai cách: nộp trực tiếp tại Tòa án hoặc gửi qua đường bưu điện, tương ứng với hai hình thức gửi đơn khởi kiện là hai cách xác định ngày khởi kiện. Nếu đương sự gửi đơn khởi kiện trực tiếp tại Tòa án, thì ngày khởi kiện là ngày đương sự nộp đơn tại Tòa án, nếu đương sự gửi đơn khởi kiện qua đường bưu điện thì ngày khởi kiện được xác định là ngày có dấu bưu điện nơi gửi. Để xác định ngày khởi kiện trong trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu điện trên phong bì, Điều 14 – Nghị quyết số 02/2011 hướng dẫn cụ thể như sau:

“Trường hợp ngày Tòa án nhận được đơn do bưu điện chuyển đến mà thời hiệu khởi kiện vẫn còn thì ngày khởi kiện là ngày Tòa án nhận được đơn do bưu điện chuyển đến.

Trường hợp ngày Tòa án nhận được đơn do bưu điệnc chuyển đến mà thời hiệu khởi kiện đã hết thì Tòa án phải tiến hành xác minh ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện và phân biệt như sau: trường hợp xác minh được ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện thì ngày khởi kiện là ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện; trường hợp không xác định được ngày đương sự gửi đơn tại bưu điện thì ngày khởi kiện là ngày ghi trong đơn khởi kiện”.

Một vấn đề Kiểm sát viên cần lưu ý khi nghiên cứu, xem xét thời hiệu khởi kiện là việc xác định ngày khởi kiện trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện và xác định ngày khởi kiện trong trường hợp chuyển vụ án cho Tòa án khác có thẩm quyền giải quyết. Theo đó, trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại vừa có đơn khởi kiện, và người khởi kiện lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết thì ngày khởi kiện đối với quyết định hành chính mà họ đã khiếu nại là ngày họ gửi đơn khởi kiện đầu tiên. Trường hợp chỉ khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung mới thì ngày khởi kiện là ngày họ gửi đơn khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại; trường hợp sau khi Tòa án đã thụ lý vụ án hành chính để giải quyết, sau đó phát hiện vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình mà thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án khác, Tòa án sẽ căn cứ vào khoản 1 – Điều 32, Luật TTHC để chuyển vụ án cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết, trong trường hợp này ngày khởi kiện là ngày gửi đơn khởi kiện đến Tòa án đã thụ lý sai thẩm quyền.

Ngoài ra, khi kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính của Tòa án liên quan đến căn cứ thời hiệu khởi kiện, Kiểm sát viên cũng cần nắm rõ các trường hợp không tính vào thời hiệu khởi kiện. Theo đó, tại khoản 3 – Điều 104, Luật TTHC đã quy định: “trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn luật định, thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện”. Sở dĩ có quy định này là xuất phát từ các nguyên tắc được Luật TTHC quy định như: Nguyên tắc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc về quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp…nhằm tạo điều kiện tốt nhất cho các chủ thể trong việc yêu cầu Tòa án giải quyết bằng một vụ án hành chính để bảo quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm.

Vậy, trường hợp nào được coi là “vì sự kiện bất khả kháng hoặc có trở ngại khách quan khác” mà người khởi kiện không thể thực hiện quyền khởi kiện của mình trong thời gian luật định? Theo hướng dẫn tại khoản 2 – Điều 12 của Nghị quyết số 02/2011, thì thuộc một trong các trường hợp sau đây: “a) Sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan như thiên tai, địch họa, nhu cầu chiến đấu, phục vụ chiến đấu hoặc do lỗi của cơ quan nhà nước làm cho chủ thể có quyền khởi kiện không thể khởi kiện trong phạm vi thời hiệu khởi kiện; b) Chưa có người đại diện trong trường hợp người có quyền khởi kiện chưa thành niên, mất năng lực hành vi dân sự hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự; c) Chưa có người đại diện khác thay thế hoặc vì lý do chính đáng khác mà không thể tiếp tục đại diện được trong trường hợp người đại diện của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự chết”.

Mặt khác, tại Nghị quyết số 56/2010/QH12 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành ngày 24/11/2010 về việc thi hành Luật TTHC (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 56/2010) cũng quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai trong trường hợp cụ thể, qua đó đảm bảo cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết bằng một vụ án hành chính khi thời hiệu khởi kiện không còn. Theo đó, Điều 3 – Nghị quyết 56/2010 quy định: “Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ ngày 01/6/2006 đến ngày Luật TTHC có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của Luật TTHC”. Có thể thấy, tranh chấp trong tố tụng hành chính chủ yếu là các tranh chấp liên quan đến đất đai – một loại tài sản có giá trị đối với mỗi chủ thể. Vì vậy, việc quy định cho một cơ quan nhà nước (Tòa án) xem xét và giải quyết một lần nữa sẽ tạo điều kiện cho người dân có thêm sự lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết đối với yêu cầu của mình; đồng thời, góp phần giải quyết một cách đúng đắn, khách quan đối với các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ có hiệu quả các quyền của mỗi chủ thể khi tham gia tố tụng hành chính.

Như vậy, khi nghiên cứu, xem xét vấn đề thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, nếu thấy các căn cứ về thời hiệu khởi kiện chưa đảm bảo tuân thủ đúng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính như: đã hết thời hiệu khởi kiện, đã quá thời hạn khởi kiện mà không có tài liệu chứng minh có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan…thì Kiểm sát viên phải yêu cầu Tòa án đã thụ lý ra quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án theo quy định tại điểm đ Điều 120 – Luật TTHC, đảm bảo việc giải quyết hay không giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đúng căn cứ pháp luật/.

Thạc sĩ: Nguyễn Thị Thế

Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội